NECESIDADES ESTRATÉGICAS DE LA INDUSTRIA PORTUARIA.

 

Federación Nacional de Trabajadores Portuarios de Chile

El transporte marítimo, como la energía, es un sector estratégico en el modelo de desarrollo exportador de la economía chilena. 

Un análisis crítico de la industria portuaria nacional arroja grandes vacíos y necesidades que llamamos las modernizaciones pendientes del sistema y que agrupamos del siguiente modo:

 

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  AUSENCIA DE DEFINICIONES POLÍTICAS GENERALES.

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  AUSENCIA DE MARCO REGULATORIO SOBRE LA ACTIVIDAD PORTUARIA.

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   LEGISLACIÓN  Y RELACIONES LABORALES PRECARIAS.

 

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AUSENCIA DE DEFINICIONES POLÍTICAS GENERALES.

Con la ley 19.542 el estado chileno adoptó grandes definiciones como que el estado no invierte más recursos en infraestructura portuaria y que debe facilitar la inversión privada a través de las concesiones de frentes de atraque o de puertos completos.

Esta definición ha permitido la incorporación de capitales privados que han aportado nuevas tecnologías, compromisos de infraestructura futura y una nueva forma más eficiente de gestionar los terminales, lo que se ha traducido en tarifas más bajas y mayor eficiencia general del sistema como menores tiempos de espera y recalada.

Sin embargo, concentrar todo el empeño del estado en favorecer el proceso de concesiones de frentes de atraque, claramente, no agota la política portuaria nacional. La omisión de otras definiciones políticas generales igual de importantes ha producido una gran cantidad de conflictos:

1)       Con los concesionarios privados que han invertido en el proceso y que se sienten arrojados a una carrera de competencia sin sentido con los terminales en manos del Estado;

2)         Con los empresarios privados que no obtuvieron concesiones y han visto reducido su campo de acción;

3)         Entre los directorios de las empresas portuarias públicas avocados a facilitar el comercio exterior y ciertas autoridades de Gobierno centradas en maximizar la renta de las Empresas Portuarias;

4)       Entre el SEP y los directorios de las empresas portuarias públicas. Conflictos que se han trasladado a la comunidad portuaria en más de una ocasión, como en los casos del dragado del espigón de San Antonio o de la propuesta de Agunsa sobre el espigón de Valparaíso;

5)        La incertidumbre sobre los mecanismos para determinar la procedencia de nuevas concesiones de puertos públicos y la inoperatividad de los mecanismos formales de inversión contemplados en la ley como el Calendario Referencial de Inversiones, complica a todos los actores del sistema;

6)         El rezago de los puertos públicos menores que no se provocan interés del sector privado por obtener una concesión.

7)       La actividad portuaria anárquica del Estado que se refleja en la participación no regulada de empresas u organismos estatales en proyectos de infraestructura portuaria, por ejemplo, Codelco en Mejillones; CORFO en Lota, ENAP en el proyecto Gas Licuado; ENAP y la Armada en Punta Arenas. O la tendencia de empresas estatales, como Codelco, Enap y otras a crear sus propias unidades para agenciamiento de naves u operaciones de estiba, servicio de remolcadores.

8)       La desproporcionada cantidad de directores designados para la administración de las diez empresas portuarias estatales incrementa notablemente el gasto fiscal y provoca que acciones separadas de cada uno de ellos desaprovechando economías de escala y la acción conjunta ante intereses comunes.

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AUSENCIA DE MARCO REGULATORIO PARA LA ACTIVIDAD PORTUARIA

En el mensaje presidencial contenido en el proyecto de ley que moderniza el sector portuario estatal, el Ejecutivo reconocía esta obvia necesidad y se comprometía a enfrentarla una vez promulgada la hoy ley 19.542. Esto no ocurrió y la ausencia de marco regulatorio provoca al menos las siguientes distorsiones del mercado y limitaciones a la industria portuaria:

a)     Puertos Particulares. En el actual esquema el sector privado asume un papel relevante y pro‑activo en el desarrollo de la industria portuaria nacional y es lógico reconocer que dicha industria incluye a todos los puertos chilenos públicos y privados. Las nuevas inversiones seguramente se darán tanto en los puertos estatales como en los privados.

Los puertos privados gozan de concesiones marítimas de bienes escasos como son las bahías abrigadas del litoral chileno otorgadas por la Autoridad y compiten directamente con los puertos del sistema estatal, en una situación de ventaja absoluta pues no pagan rentas y no cumplen con las exigencias laborales ni de otro orden que si se exigen a los operadores privados de concesiones en los puertos públicos.

No puede pensarse el desarrollo del sistema portuario nacional sin incluir a todos los puertos del país.

b)    Coordinación de Autoridades en un organismo único.

Hoy la situación es la siguiente: El Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Telecomunicaciones, a través de su Subsecretaría de Transportes, de sus direcciones de Planificación, Vialidad y de Obras Portuarias, tiene incumbencia en lo relativo al desarrollo, provisión y conservación de su infraestructura, a la provisión de vías de acceso, así como en la aplicación de la política general del sector. El Ministerio de Defensa, a través de la Subsecretaría de Marina influye en el otorgamiento de concesiones marítimas, a pesar que las empresas portuarias tienen un régimen de excepción. También lo hace a través de la Armada Nacional, la que actúa por medio de la Dirección del Territorio Marítimo, quien tiene a su cargo la seguridad de los puertos y del tráfico marítimo, así como la aplicación de normas ambientales. El Ministerio de la Vivienda, por medio de sus Secretarías Regionales Ministeriales influye en cuestiones relativas al uso de suelo y de planificación territorial. El Ministerio de Hacienda lo hace a través del Servicio Nacional de Aduanas, en lo relativo al control documental y físico del comercio exterior, y de su División de Presupuesto en lo referente al manejo presupuestario y financiero, sin perjuicio de otras áreas como las relacionadas con aspectos tributarios. El Ministerio de Economía está relacionado por intermedio de los organismos fiscalizadores y normativos de conductas monopólicos como es el caso de la Fiscalía Económica. El Ministerio de Agricultura, por intermedio del SAG, actúa en cuestiones relativas a las condiciones fito y zoosanitarias. El Ministerio de Salud tiene incumbencia en la aplicación y control de  normas sanitarias. El Ministerio del Trabajo y Previsión Social se relaciona por intermedio de la fijación de políticas relativas  a la Seguridad e Higiene Industrial, y de normas sobre duración de jornadas. El Ministerio de Planificación en lo relativo a la aprobación de la inversión directa.

Por otra parte, también el Gobierno Regional y Municipal tienen incumbencia en el desarrollo y funcionamiento de la actividad portuaria a través de la aprobación de las normas de uso de suelo, a través de los instrumentos como el Plan Regulador de la ciudad y del Ínter comunal. Además actúan la Policía Civil en lo relativo a delitos criminales y Carabineros en el resguardo de la seguridad en su entorno. En resumen, son algo así como dieciocho las instituciones públicas que tienen alguna injerencia en el desarrollo del ámbito portuario.

Alguno de estos organismos tienen un rol menor cuando el puerto está funcionando normalmente, pero al menos nueve de ellos, tienen algo que ver cuando se comienza con el proceso de modernización y, muy especialmente, cuando se inicia el diseño e implementación de políticas dirigidas al uso del borde costero.

Esta situación plantea la necesidad de resolver los problemas que se derivan de la falta de una institucionalidad única que actúe representando el interés público. Una de las soluciones más comunes es aplicar al interior de los recintos portuarios el concepto de autoridad portuaria, a través de la cual el Estado busca proteger el interés común. Esto se realiza ya sea por medio de una sola institución o a través de una instancia coordinadora. Sin embargo, esta solución sólo permite resolver la situación que se origina al interior de los puertos y tampoco resuelve la necesidad de contar con una autoridad referida al total del borde costero de la ciudad.

c)     Participación Ciudadana. Otro aspecto importante de abordar en el proceso de modernización portuaria tiene relación con el diseño de instancias de participación ciudadana, especialmente en aquellos aspectos que tiene relación con la ciudad.

En este sentido, la apertura del borde costero debe considerar de manera muy relevante las expectativas de los ciudadanos y debe ganarse su apoyo. Muchas veces este objetivo se traduce en la conformación de una  instancia orgánica, a través de la cuál se pretende canalizar la opinión ciudadana. Sin embargo, esta posibilidad adolece de una falla que proviene de la naturaleza misma de la solución y que tiene que ver con la instauración de un mecanismo que, en la práctica, se aleja de los propios ciudadanos.

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LEGISLACIÓN Y RELACIONES LABORALES PRECARIAS.

Desde 1981, cuando fue sustituido el sistema de matrículas de los trabajadores marítimos agrupados en sindicatos especializados por el actual sistema imperante de los trabajadores portuarios eventuales, permanecen pendientes una serie de materias laborales que afectan al sector y resultan en un estado de falencias, precariedades, abusos e indefiniciones que deben ser objetos de una instancia legislativa para su superación.

Este grupo de trabajadores fue sujeto de beneficios para facilitar la desvinculación de los que por efecto de las concesiones perdieran su empleo. Pero de lo que se trata ahora es de enfrentar la relación laboral de los que siguen operando en el sistema, ajustando sus condiciones de trabajo a las necesidades de la industria, otorgándoles capacitación, reconociendo el carácter pesado de muchas de sus laborales, exigiendo medidas de seguridad elementales y actualizando su contrato de trabajo a la modernización que se exige del sistema en su conjunto.

Del mismo modo el clima de miedo e incertidumbre laboral en el seno de las empresas portuarias públicas derivadas de la pérdida de unos 1.500 empleos de calidad, ha impedido cualquier intento de establecer un clima relaciones laborales propicio a la calificación permanente, la capacitación y el compromiso con un empleo que nunca es claro si continuará o no desarrollándose.

En el sector portuario estatal debería imperar la misma lógica de alianzas estratégicas, compromisos de gestión y otras formas adoptadas por el resto de las empresas públicas con muy buenos resultados.

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LA LEY GENERAL DE PUERTOS.

Es generalmente aceptado por los autores que una regulación portuaria debiera contener:

a)                Fundamentos sobre la organización y prestación de servicios

Se establecen los principios en que se basa la explotación de los puertos, especialmente en lo relativo al rol que deberá cumplir el sector público y el privado, así como principios sobre relaciones laborales, relación con el medio ambiente, libre acceso a la actividad o restricciones.

b)                Institucionalidad  y Atribuciones de la Autoridad Portuaria Nacional.

Básicamente se describen las funciones que deben cumplir las autoridades de los puertos. En algunas legislaciones se habla de Autoridades portuarias. Generalmente se preocupan de determinar las políticas que regirán a la administración, se establece si pueden o no realizar directamente operaciones portuarias como estiba desestiba o almacenamiento, sólo administrar infraestructura, otorgar concesiones, invertir directamente o a través de terceros en obras de infraestructura, fijan tarifas, determinar procedimientos para resolver conflictos, fijan rendimientos mínimos, aprueban reglamentos, etc.

c)                Normas operacionales

Se definen las normas bajo las cuales deberán operar los distintos agentes como rendimientos mínimos, características de los equipos, normas de circulación y seguridad, criterios de asignación de sitios, requisitos técnicos del personal, despacho y recepción de naves, control de las operaciones de desembarque y embarque, seguridad al interior del puerto, control de registro de naves, etc.

d)                Tarifas

Establecen los criterios que la administración deberá tener en cuenta para fijar tarifas por las diversas actividades como son, por ejemplo, la estiba y la desestiba, el almacenamiento, prestaciones de servicios básicos, uso de muelle, etc.

e)                 Límites de los recintos portuarios

Fijan los criterios donde la administración puede cumplir sus facultades. En otras palabras definen el concepto recinto portuario donde se podrán aplicar las normas arancelarias, tributarias y potestad de la autoridad portuaria.

f)                 Aspectos arancelarios y de tributos

Fija las normas de excepciones en el pago de aranceles y tributos a la carga de exportación e importación ( zona primaria ).

g)                Normas referentes a Concesiones, permisos o autorizaciones

Establece el procedimiento para el otorgamiento de concesiones para el uso del territorio correspondiente a la autoridad portuaria o administración, los deberes y derechos de los concesionarios, las sanciones y las formas de fiscalización. Además establece los procedimientos para obtener permisos para operar dentro del puerto, así como normas sobre asociatividad.

h)                Normas sobre organización de los puertos

Definen la institucionalidad que operará dentro de los recintos portuarios como por ejemplo la Autoridad Portuaria, Capitanía de puerto, etc.

i)                  Normas laborales

Establecen criterios que regulan la forma como se deben desarrollar las relaciones laborales al interior de los recintos portuarios. En algunos casos establecen criterios que deben cumplir los trabajadores, criterios para conformar registros, etc.

Casi todos estos aspectos están considerados en diversos cuerpos legales generales como el Código del Trabajo, del Código de Comercio, de las normas antimonopolio, de las leyes tributarias, ley sobre sociedades anónimas, y particulares a la industria como la Ley sobre modernización de la actividad portuaria estatal, Decretos Supremos sobre usos de frente de atraques, Calendario Referencial de Inversiones, Normas y procedimientos para realizar procesos de concesión de frente de atraque, Coordinación de Servicios Públicos; Ley de Navegación; Ley de Marina Mercante; Ley sobre concesiones marítimas.

La Ley General de Puertos puede concebirse como un cuerpo legal que considera al sector como una actividad especial, con características económicas, arancelarias, tributarias, técnicas, operacionales, ambientales, laborales, de seguridad, conceptualmente diferentes a las que rigen a otras actividades económicas del país.

Además existe un importante vacío institucional y legal en relación con un bien cuya importancia no es reconocida suficientemente por la legislación como es el concepto de borde costero, en una expresión que va más allá del borde mar y que, como ya se ha insinuado, debe incorporar el borde de ríos, lagos y esteros.

El desarrollo de una iniciativa de este tipo requiere fundarse en un proceso muy amplio de participación ciudadana, básicamente porque se deben superar concepciones localistas e intereses particulares que atentan contra una visión de país.

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LA ACTIVIDAD PORTUARIA PÚBLICA.

Una serie de trabajos técnicos elaborados por los ejecutivos y directores de las propias empresas portuarias han detectado las siguientes necesidades estratégicas para la industria portuaria.  Estos siete puntos pueden ser una base para determinar los objetivos del sector público en el desarrollo de la industria portuaria nacional en los próximos años.

1.      Desarrollar a los puertos como centros tecnológicos de la información: La actividad portuaria forma parte de una cadena logística cuya eficiencia depende de los grados de coordinación que existan entre las diversas actividades que la componen como son los centros de producción, de almacenamiento, distribución y transporte. También depende de los volúmenes y de las ubicaciones de los centros de consumo. Su objetivo radica en lograr que los productos lleguen a los centros de consumo en la cantidad, calidad y oportunidad que los mercados lo requieran al menor costo unitario posible. Desde este punto de vista, la incorporación de sistemas de información y de alta tecnología común o al menos compatibles entre sí, resulta ser una necesidad cada vez más necesaria para disminuir los tiempos de espera, para aumentar los grados de confiabilidad del sistema, para reducir trámites y para facilitar la conectividad entre los diferentes agentes que operan en la cadena.

Esta iniciativa debe abordar a los más diversos agentes, tanto público como privado, que tienen relación con la operatividad del sistema como son los productores, los agentes comercializadores, los transportistas, los concesionarios de carreteras, los servicios públicos como Banco Central, Aduana, SAG, Impuestos Internos, Policía, además de los agentes de naves, las empresas prestadoras de servicios portuarios,  las autoridades portuarias tanto nacionales como extranjeras,  bancos, compañías de seguro etc. La idea fuerza central de este programa es que en el futuro los despachos de carga de nuestro comercio exterior sean confiables, no requieran de controles y puedan circular libremente por el mundo.

    2. Desarrollo y Planificación Territorial: La actividad portuaria requiere de ciertas condiciones territoriales para     desarrollarse como son las de contar con bahías apropiadas, conectividad y áreas de respaldo. Su accionar genera impactos no menores en el funcionamiento de la ciudad, así como también el propio desarrollo de la ciudad genera limitaciones  no menores en el funcionamiento eficiente  de la actividad portuaria. Además, el borde costero a pesar de su extensión, constituye un bien relativamente escaso  para la masificación o para un uso multioperacional. Es así como la existencia de buenas bahías naturales para expandir la capacidad portuaria  son escasas, también lo son para construir marinas, puertos pesqueros, áreas recreativas, etc. Por ello es que se hace indispensable la existencia de  una institucionalidad que sea capaz de planificar el territorio borde de mar de acuerdo a sus características y potenciales usos, así como también su vinculación con las actividades de la ciudad. El país requiere contar con instrumentos de planificación que resguarden las posibles futuras expansiones de la infraestructura portuaria, conciliándolas con las expectativas que tiene la ciudadanía respecto a otros posibles ocupaciones que pudieran tener el borde costero, así como la de potenciar su valor de uso. Para ello es indispensable la planificación de territorio con una visión más global que incluya la visión desde el mar hacia el territorio y viceversa.

 

3.  Fortalecimiento de la institucionalidad pública: Es mucho más que una simple coordinación institucional basada en un una percepción más amigable entre ciudad y puerto. Más bien se trata de un concepto distinto de uso y explotación del borde costero, donde se considera principalmente la existencia de un alto valor urbanístico, como lo es el territorio marítimo y su expansión en tierra y viceversa. Esto significa que la institucionalidad pública debe ser reformada para enfrentar este nuevo concepto, así como también la forma como desde el sector privado se observa este sector. No es extraño a este concepto la necesidad de ordenar y de planificar el territorio, sin que ello signifique un detrimento a la inversión privada y sin que ello signifique disminuir el interés ciudadano. Muy por el contrario, se trata de encontrar puntos de encuentro entre ambos intereses. Desde la entrega de concesiones marítimas, hasta la fiscalización del medio ambiente, pasando por las formas como se opera el borde, constituyen tareas que deben ser abordadas coordinadamente y con grados muy fuertes de  eficiencia. El borde costero constituye un sistema y como tal debe ser administrado para asegurar un desarrollo armonioso que maximice su uso no sólo en el corto plazo, sino que también y necesariamente en el largo plazo.

4. Desarrollo de la industria de cruceros: Una de las industrias que ha tenido cambios relevantes en los últimos años es la que tiene relación con el transporte de pasajeros por vía marítima. Su crecimiento tiene una explicación en los aumentos de las condiciones de vida en algunos países, especialmente en el aumento de los tiempos de ocio disponible para este tipo de actividad. La mayor oferta, además, ha creado condiciones propicias para que sectores medios puedan tener acceso a este tipo de actividad, el que en un pasado no muy lejano tenía un claro sello elitista. Por otra parte, este aumento en la oferta ha significado un aumento en las ofertas de viaje. Desde ese punto de vista, nuestro país tiene por delante una gran oportunidad para ser partícipe de este mercado dado  a que su territorio le ofrece grandes posibilidades para satisfacer las nuevas demandas que están surgiendo como a las ya tradicionales ubicadas en el Caribe, Mediterráneo, Medio Oriente etc.

5. Desarrollo de la industria de la recreación y el deporte: El uso del borde costero y muy especialmente el que está aledaño a las ciudades constituye una riqueza en la vida urbana de las ciudades de altísimo valor. Incluso esto es válido para los bordes costeros de ríos, lagos, esteros e incluso represas.

6.     Fortalecimiento del cabotaje: Si bien es cierto que el cabotaje tiene, en el ámbito de la carga a granel, un uso relativamente importante, no es menos cierto que en el ámbito de la carga general o contenerizada prácticamente no existe. Las razones son variadas, las que van desde una falta de infraestructura adecuada en los puertos, hasta una organización de la propia cadena logística inadecuada para una industria de esta naturaleza que basa sus ventajas comparativas en los volúmenes y en las distancias. Por ello es que una política tanto en el ámbito ferroviario como marítimo resultan de evidente necesidad de ser abordadas con el debido tiempo. El cabotaje requiere de ciertos incentivos iniciales, especialmente, en lo referente a lograr que la cadena logística permita acumular volúmenes que hagan atractivo su implementación. También se hace necesario mejorar las instalaciones portuarias, así como las conexiones viales con la ciudad y las reducciones de las fiscalizaciones y reglamentaciones operacionales.

7.     Proyección internacional de nuestros puertos: El sistema portuario nacional tiene una característica que lo diferencia de otros países debido, en gran parte, a la conformación geométrica de nuestro territorio. Prácticamente, a lo largo de toda su costa, es posible encontrar puertos privados o públicos de diversos tamaños ligados a ciertas áreas de influencia o simplemente a proyectos específicos. En el Norte, el puerto de Arica junto a los de Iquique y Antofagasta, conforman una alternativa muy interesante para países como Bolivia, Sur del Perú, Paraguay, parte del Sur Oeste de Brasil y Norte de Argentina. En la zona central los puertos de Coquimbo, Valparaíso y San Antonio junto al puerto de Ventanas pueden ser buenas alternativas para la conectividad de zonas argentinas cercanas a nuestra frontera. Lo mismo ocurre con San Vicente Talcahuano y los otros puertos ubicados más hacia el Sur. Punta Arenas puede ser una alternativa muy competitiva para conectar el mundo con la Antártica aumentando los niveles de competitividad con los puertos australes de Argentina.

 

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INCONGRUENCIAS DEL PROYECTO DE LEY  QUE “INTRODUCE PERFECCIONAMIENTOS EN LOS REGÍMENES DE ADMINISTRACIÓN SOCIETARIOS DE EMPRESAS PRIVADAS Y PÚBLICAS”.

Esta organización sindical se ha pronunciado acerca del fondo del citado proyecto haciendo ver que el nuevo organismo denominado Consejo Superior de Empresas Públicas, dependiente del Ministerio de Hacienda, no reemplaza a los directorios de las empresas públicas sino que agrega una especie de Junta de Accionista en sesión permanente con tuición sobre las decisiones de los directorios.

A esta crítica general se debe agregar el aumento desproporcionado a 48 directores + 10 representantes de los trabajadores en los directorios, para empresas que laboran con un total nacional de 410 trabajadores y cuyas funciones están claramente restringidas en el actual modelo. Esta propuesta no se condice con la realidad de las empresas portuarias públicas.

Según la ley 19.542, las empresas deben realizar directamente las funciones que a continuación se indican:

1.  La fijación de tarifas por los servicios que presten y por el uso de los bienes que exploten directamente,

2.  La coordinación de la operación de los agentes y servicios públicos que intervengan en el interior de los recintos portuarios.

3.  La formulación del "plan maestro" y del "calendario referencial de inversiones" de los puertos y terminales que administren.

4.  En general, la elaboración y supervisión del cumplimiento de la reglamentación necesaria para el funcionamiento de los puertos y terminales que administren.

Estas y otras tareas son y pueden continuar desarrollarse por los equipos de trabajadores y gerencias hoy constituidos, y la definición de políticas generales debería recaer en un único directorio central  con el visto bueno del nuevo Consejo Superior.

En este esquema cada uno de los 10 puertos públicos debería ser considerado como un establecimiento de la misma y única empresa. Estimaciones preliminares arrojan que el ahorro que esta decisión traería sería del orden de mil millones de pesos anuales.

La propuesta anterior se hace exclusivamente mirando el interés país y no intereses particulares y busca resolver algunos de los conflictos citados en las primeras páginas de este documento.

 

 

Federación Nacional de Trabajadores Portuarios de Chile